Hacia una reforma del Consejo de Seguridad de la ONU

“Five to Rule them All”_ o, en español, cinco para gobernarlos a todos es el título del libro de David Bosco que aborda la historia y dinámica del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. El título hace una referencia explícita al poder que tienen los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad para tomar decisiones en materia de paz y seguridad internacionales, pues al contar con el poder de veto en virtud del artículo veintisiete de la Carta de la ONU pueden permitir o bloquear decisiones sobre básicamente cualquier cuestión1, tales como permitir sanciones económicas o emprender acción militar.

Esta realidad, así como otros aspectos vinculados con la operación y práctica en el órgano, han detonado numerosas críticas, pues no es ni eficiente ni legítimo que decisiones tan importantes dependan de sólo cinco Estados cuando ciento noventa y tres integran las Naciones Unidas. Además, el hecho de que el Consejo de Seguridad haya cambiado poco desde su creación es inverosímil, pues la sociedad internacional y la geopolítica se han transformado. Por consiguiente, críticos de la estructura y operación actual del órgano han exigido cambios en su representatividad, responsabilidad, legitimidad, transparencia, eficacia, justicia e imparcialidad (Paul y Nahory 2005).

México, como un país de vocación multilateral, no se ha quedado atrás, por lo que ha asumido un liderazgo relevante en las propuestas de reforma. En específico, destacan la Iniciativa Franco-mexicana para la restricción del uso del veto y su participación en el grupo “Unidos por el Consenso”. Tomando ambas iniciativas en cuenta, el presente artículo tiene como objetivo analizar las propuestas que impulsa México para determinar su relevancia y viabilidad en un contexto internacional polarizado. En primer lugar, se expondrán ambas iniciativas, posteriormente se analizará su relevancia y por último se examinará su viabilidad.

Las iniciativas que impulsa México

La Iniciativa franco-mexicana para la restricción del uso del veto en caso de atrocidades en masa busca restringir el veto en caso de violaciones graves a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional como el genocidio, los crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad. La iniciativa comenzó con un llamado de Francia en el 2013, pero por el liderazgo de México en el tema, el ministro de relaciones exteriores francés invitó a México a presentar la iniciativa en conjunto con Francia en el 69° periodo de sesiones de la Asamblea General.

En concreto, la iniciativa es una declaración política que destaca que las atrocidades en masa pueden constituir una amenaza a la paz y la seguridad internacionales y propone un acuerdo voluntario y colectivo de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad (P5) para que se abstengan de usar el veto en casos de atrocidades en masa. De manera complementaria, Francia incluyó en su propuesta un mecanismo de activación de código de conducta en el que, a solicitud de cincuenta Estados, el Secretario General podría determinar la naturaleza del crimen (Hernández 2017). Finalmente, es importante recalcar que la iniciativa no busca llevar a cabo una reforma a la Carta de Naciones Unidas, sino que se centra en la voluntad política y la autolimitación de los Miembros Permanentes.

La segunda iniciativa que impulsa México es la del grupo “Uniting for Consensus” o, Unidos por el Consenso, que busca aumentar la representatividad regional y la legitimidad del Consejo a través de un aumento en sus miembros no permanentes, transitando así de quince miembros a un total de veintiséis. Los asientos no permanentes aumentarían de diez a veintiuno y serían seleccionados bajo el siguiente criterio proporcional: seis Estados serían africanos; cinco asiáticos; cuatro de América Latina y el Caribe; tres de Europa occidental y otros Estados; dos de Europa del Este y uno para los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID). Los asientos podrían ser de larga duración con la posibilidad de una reelección inmediata o semipermanentes.

Diferente a la Iniciativa Franco-mexicana, el grupo sí busca modificar el texto de la Carta de las Naciones Unidas. En particular, los artículos 23, 27 y 109 de la Carta (Naciones Unidas 2005). A Pesar de que la iniciativa ha ganado apoyo, cuenta con fuerte oposición por parte del G4, un grupo liderado por Brasil, Alemania, India y Japón que propone que se les dé un asiento permanente.

Relevancia de las iniciativas

Ambas iniciativas contribuirían significativamente al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales porque reducirían los estancamientos a causa del veto. Por un lado, la Iniciativa Franco-mexicana aumentaría la eficiencia del Consejo de Seguridad para resolver conflictos donde se cometan crímenes de guerra y de lesa humanidad, así como graves violaciones a los derechos humanos. Para ilustrar, en el Conflicto en Siria, durante cinco años (2012-2017) ocho proyectos de resolución vinculados con el uso de armas químicas, la entrega de asistencia humanitaria y derechos humanos fueron vetados por Rusia o China (Hernández 2017). Esta situación deja en claro que la Iniciativa Franco-mexicana haría más eficiente el mantenimiento de la paz y la seguridad porque si los miembros permanentes se comprometen a no usar el veto en casos de esta magnitud, se evitarían parálisis ante crisis humanitarias y de Derechos Humanos, logrando así una operación más eficiente y congruente con la misión del Consejo de Seguridad.

En segunda instancia, la propuesta de Unidos por el Consenso evitaría un accionar aún más lento en el Consejo de Seguridad porque, a diferencia de la iniciativa del G4 o de la Unión Africana, esta se opone a que existan más miembros permanentes con poder de veto. Aumentar los asientos permanentes bloquearía aún más la acción del Consejo porque habría más Estados que podrían usar su veto o amenazar con usarlo cuando los proyectos de resoluciones afectaran su interés nacional. Por lo tanto, lo propuesto por el grupo contribuiría a la paz y la seguridad al evitar futuros estancamientos.

Asimismo, esta propuesta es relevante porque representará a los miembros de Naciones Unidas de manera efectiva, lo que contribuiría a la legitimidad del órgano, pues la actual composición del Consejo muestra poca conciencia de los puntos de vista subrepresentados en regiones. Por ejemplo, aproximadamente el 60% de las resoluciones del órgano se vinculan con África, pero la región está sumamente subrepresentada, lo que detona falta de legitimidad (Lattilla 2019). Por consiguiente, aumentar la membresía haría que la operación del Consejo fuera más auténtica.

Examen de viabilidad de las propuestas

Aunque ambas propuestas son relevantes para mejorar la efectividad del Consejo de Seguridad, es difícil que sean aceptadas por los intereses opuestos del P5 y la fragmentación de los reformistas. Comenzando con la cuestión de los intereses opuestos del P5, la Iniciativa franco-mexicana no se alinea con los intereses de Estados Unidos, China y Rusia, pues sus intereses nacionales y la preservación de su poder es prioritario. Entonces, difícilmente renunciarían al veto en casos de atrocidades en masa si no vislumbran ganancias que resultaran de un cambio en su conducta. Además, el costo político de no proteger los derechos humanos parece no afectar a los Estados mencionados, pues en julio del 2020 China y Rusia volvieron a vetar resoluciones en materia de derechos humanos y asistencia humanitaria en Siria (Naciones Unidas 2021).

La propuesta de Unidos por el Consenso tampoco parece ser del interés del P5, pues los miembros permanentes han demostrado públicamente su apoyo a las propuestas del G4. Por ejemplo, todos han apoyado la postulación de India para un puesto permanente en el Consejo de Seguridad y China y Rusia han reiterado su apoyo a la aspiración de Brasil de ganar un rol más relevante en la ONU (Rodrigues, Mazui y Barbiéri 2019). Otro aspecto que dificulta la viabilidad de la propuesta deUnidos por el Consenso es que compite con otras iniciativas como la del G4 y la Unión Africana. Por lo tanto, la fragmentación de los reformistas ocasiona que las propuestas no sean lo suficientemente fuertes para ser aprobadas, ya que para reformar la carta se requiere tanto la aprobación de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad como el voto de dos terceras partes de los Estados miembros de la Asamblea General.

Ahora, si bien existen dificultades para su instrumentalización, las iniciativas también cuentan con elementos que las vuelven factibles. El primero, en el caso de la Iniciativa franco-mexicana, es que proviene de un miembro permanente; por lo tanto, el poder de convocatoria es alto. Además, la declaración ha sido suscrita por más de cien Estados y está en camino para ser firmada por dos tercios de los Estados miembros de Naciones Unidas, lo que podría aumentar el nivel de presión política para países como Rusia y China. En realidad, de contar con más apoyo gubernamental, los Estados indispuestos, podrían comenzar a transformar su postura para consolidar su liderazgo en la sociedad internacional actual. Asimismo, esta propuesta es ampliamente viable porque el ministro francés recalcó que la iniciativa puede dejar “a salvo la prerrogativa del veto en casos en los que sus intereses estuviesen en juego” (Hernández 2017, 59). Si bien ese reconocimiento podría hacer engañosa la iniciativa, es parte de un esfuerzo gradual que podría llamar la atención del P5

En lo que se refiere a Uniting for Consensus, es una iniciativa viable porque cuenta con el apoyo de distintos países. Asimismo, es factible porque la única reforma a la Carta de la ONU que se ha hecho en relación con el Consejo de Seguridad fue sobre el aumento de miembros no permanentes tras los procesos de descolonización en 1963. Por lo tanto, ya existe el precedente de una reforma exitosa de la misma naturaleza. Sin embargo, debe reiterarse que el mayor reto que enfrenta la iniciativa es que el P5 ha demostrado su apoyo a las propuestas del G4, puesto que aunque la iniciativa de Unidos por el Consensocontara con el voto de dos terceras partes, el apoyo del P5 al G4 bloquearía la iniciativa.

Entonces, ¿Qué se debería priorizar para avanzar en ambas iniciativas? Los países que lideran el grupo Unidos por el Consenso y la Iniciativa franco-mexicana deben concentrar sus esfuerzos en recabar el apoyo de dos terceras partes de Estados miembros de la ONU para contar con legitimidad y fuerza suficiente para proponer las reformas. Posteriormente, deberían generar estrategias de negociación para ganar el apoyo del P5, clarificando las ganancias que obtendrían. Por ejemplo, podrían argumentar que otorgarles a otros países el poder de veto podría disminuir la influencia del P5 y que el no adoptar la iniciativa franco-mexicana tendría costos políticos muy altos que dificulten consolidar el liderazgo de las potencias en la actualidad. Si bien la principal razón de buscar una reforma es aumentar la protección de los Derechos Humanos y revitalizar las operaciones del órgano, las estrategias de negociación deben convencer al P5.

En conclusión, la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU es elemental y México ha demostrado liderazgo impulsando dos propuestas altamente relevantes para aumentar la efectividad del órgano en su misión de mantener la paz y la seguridad a nivel internacional. Ambas propuestas son relevantes, pero enfrentan dificultades para su aprobación como la fragmentación de los reformistas y los intereses opuestos del P5. Sin embargo, también cuentan con elementos que las vuelven factibles y si se fortalecen las estrategias de negociación con el P5 y aumenta el número de Estados que apoyan las iniciativas, no sería difícil pensar que en un futuro no tan lejano se pueda visibilizar la tan anhelada, necesaria y exigida reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.