Límites de la amnistía internacional: El caso Myanmar

El jueves 27 de marzo de 2021, en el marco del Día Nacional las Fuerzas Armadas de Myanmar, la junta militar dirigida por el general Min Aung Hlaing cumplió su amenaza de “disparar a la cabeza y espalda” a todos aquellas personas que decidieran continuar con las protestas prodemocráticas: más de 110 ciudadanos birmanos, entre ellos un menor de cinco años1, fueron asesinados.

Videos y transmisiones muestran como elementos de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas de Myanmar, en control del país desde el derrocamiento al gobierno civil en febrero, detienen, golpean y ejecutan sin discreción elevando el número de crímenes de lesa humanidad contra la población birmana en los últimos dos meses a más de 550 ataques.

La lógica histórica dicta que en este tipo de situaciones, donde acelerar un cambio de régimen y detener el sufrimiento humano es posible y necesario; la negociación de un acuerdo de amnistía-asilo político es la salida más práctica.

El precio de este recurso, sin embargo, debe estar ponderado en el contexto, medios y consecuencias para su utilización; entre ellos el tipo de crimen, la suscripción a tratados y el apoyo internacional.

¿Es posible, pertinente y viable un acuerdo de amnistía-asilo para detener la represión en Myanmar?

Paz vs Justicia: pros y contras de la amnistía

En las últimas cuatro décadas, el ofrecimiento de amnistía y/o asilo político se ha perfilado como una solución rápida, pacífica y, sobre todo, práctica para encontrar soluciones a conflictos y evitar más baños de sangre: Camboya (1991), El Salvador (1992), Sudáfrica (1992), Haití (1993) y Sierra Leona (2003), por mencionar algunos casos recientes, tuvieron un apoyo de la ONU para asegurar garantías de amnistía en cada crisis.

Así, en la Haití de 1993, por ejemplo, altos representantes de la ONU llegaron a un acuerdo con los líderes militares de facto, donde estos últimos, autores de un golpe de Estado y de varios crímenes de lesa humanidad aceptaron renunciar al poder y permitir el regreso del presidente democráticamente electo (Jean-Bertrand Aristide) a cambio de una amnistía total y asilo en Panamá.

El acuerdo logró los objetivos: evitó la intervención de una coalición multinacional; brindó de legitimidad al gobierno restituido; y redujo el sufrimiento civil tras levantar las sanciones del Consejo de Seguridad de la ONU sobre Haití2.

Asimismo, el acuerdo fue un éxito en frenar la operación de la coalición aprobada por el Consejo de Seguridad el 37 de julio de 1994 y que, con mucha certeza, hubiese resultado en más sufrimiento humano.

El alcance de este recurso, no obstante, es muy limitado: aunque en el caso de Haití el acuerdo no generó fuertes secuelas políticas y sociales a largo plazo; precedentes en Liberia, El Salvador o Angola han mostrado a juicio de distintos comentaristas internacionales que la reconciliación social no es posible sin justicia.

En efecto, pese a que recursos de reparación contras las victimas fueron acompañados con la amnistía, ejemplos como el de Charles G. Taylor, condenado por conspiración de asesinato desde su asilo, mostraron que lejos de ser un solución, este tipo de acuerdos marcan un precedente negativo en contra del imperio de la ley.

A juicio de Richard Goldstone, ex Fiscal del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia, la incapacidad de la comunidad internacional para enjuiciar a Pol Pot, Idi Amin, y Mohammed Aidid, entre otros, de hecho, alentó a los serbios a llevar su política de limpieza étnica en espera que no tendrían que responder por sus crímenes"3.

Por lo que antes de analizar el ofrecimiento de un acuerdo de este tipo es necesario primero dimensionar que su realización siempre marca un precedente negativo en favor de la impunidad y la justicia por mano propia.

Condiciones y obstáculos

En los casos anteriores, los delitos alegados por tribunales especiales y organizaciones eran crímenes de lesa humanidad, es decir, actos reconocidos en el derecho internacional por buscar de forma generalizada y sistemática la generación de sufrimiento físico y/o mental contra una población civil.

Con más de 550 ciudadanos asesinados, 2258 detenidos, y al menos 5 fallecidos en custodia con signos de tortura (OHCHR, 2021) la represión de la Junta engloba por el momento cuatro delitos contenidos en el artículo 7 del Estatuto de Roma: asesinato, persecución, tortura y desaparición forzada.

La Policía Nacional de Myanmar detiene a un protestante durante una manifestación en Moulmein, Estado de Mon, 7 de febrero de 2021 (Foto de STR/AFP via Getty Images)

Sin embargo, el principal obstáculo para enjuiciar a los perpetradores de estos delitos radica en que pese al principio de jurisdicción universal y el carácter de imprescriptibilidad los crímenes de lesa humanidad carecen jurídicamente de un deber de enjuiciamiento o extradición a nivel internacional4; diferenciándolo de otros delitos categorizados en el Estatuto de Roma como los crímenes de guerra (Convenios de Ginebra), el genocidio (Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio) e incluso la tortura (Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles).

En el caso del general Min Aung Hlaing, líder del golpe y consecuente responsable por línea de comando de estos crímenes, esto representa un limitante mayúsculo para la justicia internacional: Myanmar, además de no ser parte del Estatuto de Roma; tampoco ha suscrito de la Convención contra la Tortura.

La pertenencia a estos instrumentos no solo hubiese facilitado la acusación a los responsables de estos crímenes por parte de la Corte Penal Internacional, sino también hubiese elevado las posibilidades de invalidar jurídicamente cualquier acuerdo de amnistía-asilo que pudiese terminar en la impunidad5.

Por si fuera poco, Myanmar presenta asimismo reservas en los artículos 6, 7 y 9 de la Convención de prevención del Genocidio (1951) cuya en esencia establece: "Las personas acusadas de genocidio o de cualquiera de los demás actos enumerados en el artículo III serán juzgadas por un tribunal competente del Estado en cuyo territorio se cometió el acto"; presentando una barrera al enjuiciamiento y condena a este tipo de delitos a futuro.

A ello, es de sumar que el orden jurídico-constitucional del país establece una base ambigua para la legitimidad del golpe de Estado, permitiendo el reconocimiento de Estados vecinos y manteniendo un apoyo civil en el interior.

Expectativas

En este sentido, un ofrecimiento de amnistía-asilo con la Junta Militar es posible debido a la falta de obligación jurídica internacional actual para enjuiciar crímenes de lesa humanidad y la no pertenencia de Myanmar a Tratados claves para su enjuiciamiento como la Convención contra la Tortura y el Estatuto de Roma.

La Junta del general Min cuenta, además, con un reducido pero importante reconocimiento internacional de países vecinos, incluyendo la Federación Rusa y la República Popular China, ambos presentes en los actos protocolarios del Día Nacional de las Fuerzas de Myanmar y que poseen derecho de veto en el Consejo de Seguridad de la ONU.

De hecho, el 10 de marzo de 2021, Rusia y China, con apoyo de India y Vietnam, lograron frenar dos propuestas de resolución conjunta en el Consejo de Seguridad que condenasen los hechos desde el 1 de febrero en Myanmar y abriesen la puerta a "medidas adicionales" para su sanción.

Lejos de los centros de influencia de la Unión Europea y los Estados Unidos, el caso de Myanmar también ha demostrado que las sanciones económicas occidentales actualmente son ineficaces en el sudeste asiático. La presencia diplomática de los ya nombrados Rusia y China, pero también de Bangladesh, Vietnam, Laos y Tailandia, en los actos protocolarios del Día de las Fuerzas Armadas así como su integración al acuerdo de Asociación Económica Integral Regional (RECP) respaldan materialmente los intereses geoestratégicos.

El viceministro de Defensa ruso, Aleksandr Fomin, recibió un reconocimiento por parte del General Min Aung Hlaing, líder del golpe de Estado y responsable por comando de los crímenes de la Junta, 26 de marzo de 2021 (AFP-PHOTO. Myanmar Radio and Television via AFPTV)

El hecho de que una salida por la vía de enjuiciamiento u acuerdo amnistía-asilo político sea lejana, no obstante, no se traduce en la inexistencia de otros recursos para la paz y justicia.

El derecho internacional consuetudinario, los tribunales especiales de justicia, y el principio de jurisdicción universal son recursos que han demostrado tener un alto nivel de ejecución. El caso más ilustrativo es el enjuiciamiento dual del ex dictador sudanés Omar al Bashir, quién a pesar de no aprobar la suscripción de Sudán al Estatuto de Roma -y consecuentemente e la Corte Penal Internacional- previo a su derrocamiento, hoy en día es sujeto de un proceso de enjuiciamiento internacional.

Además, el grado de interconectividad política, económica y comercial que ha moldeado la globalización limita sustancialmente los margenes de acción de los actuales y futuros perpetuadores; mostrado que si bien la justicia puede no alcanzarse inmediatamente, la posibilidad en el mediano y largo plazo persiste.

Encontrar una solución, asimismo, dependerá del grado de reacción de la comunidad internacional. Entre posiciones de silencio y preocupación, muchos países del hemisferio occidental incluidos Brasil, Guatemala, México, Honduras, Costa Rica, Argentina y El Salvador no han establecido una condena a los crímenes en Myanmar.

Establecer una posición conjunta, donde los Estados manifestasen su rechazo desde el cometimiento de un golpe de Estado, no solo favorecería una salida multilateral a favor de los principios universales que la mayoría de Estados forman parte; sino que demostraría la autonomía y voz de aquellos Estados que adoptasen los valores democráticos en su política exterior.